如何划分公益领域40年？

今年是一个适于回望的年份，迎来改革开放40周年，公益领域也在看过去、想未来。

10月14日，我去清华大学旁听“中国社会组织40年见证与展望论坛暨清华NGO研究20周年”纪念活动，专家学者、前政府官员云集。上午大约4个小时，每人3~5分钟，30多人轮番回顾；下午2个平行研讨会展望下一个20年的NGO研究。如何看待公益领域过去的40年？有人尝试给历史划分阶段，一位讲者说，研究NGO的学人分两代，实务工作者有三代；有人看到40年的“起伏”与“周期”；也有人在反思：如今指称、研究NGO的名词、概念频繁更换，是研究失去了解释能力，还是有其它原因？当提到“周期、起伏、代际”等词语，隐含着对40年历史变迁与划分的关切。如何划分公益领域40年？我在书面上看过两种分法：一种是南都基金会理事长徐永光先生的“三分法”，出自他2017年出版的《公益向右，商业向左》这本书，我也在一些公益活动中听过他介绍“三分法”；另一种是北京大学公民社会研究中心高丙中教授的“三分法”，出自他2016年底出版的《社会领域的公民互信与组织构成》。但他们两人的三分法不一样。我先介绍他们的“三分法”，自己也尝试做了个“四分法”。不过，需说明的是，所划分的对象有很多称呼，社会组织领域、公益慈善领域等等，在文中我主要使用“公益领域”一词来指称这个存在。关于“公益”的概念，有很多种定义，我引用中国扶贫基金会前执行会长何道峰的说法，比较通俗易懂——私力对公共事务的志愿性介入。

徐永光的“三分法”

南都公益基金会秘书长、理事长，中国慈善联合会副会长徐永光。

徐永光在《公益向右，商业向左》中，把二十世纪八九十年代以来的中国公益分成三个阶段，着重呈现了“国家—社会”关系中社会行动空间的变化。

第一个阶段：20世纪80年代后期到2004年。在改革开放、“国让民进”“从集权到开放空间，支持民间公益事业的发展”的背景下。1988年国务院通过《基金会管理办法》之后，数百家有官方背景的基金会设立，并在教育、医疗、扶贫等领域开展公益活动，为公民参与公共事务打开了通道。第二个阶段：始于2005年。徐先生在书中提到，这年温家宝总理首次在《政府工作报告》中提出“支持慈善事业发展”，本以为中国公益慈善的春天要来了，未曾想，后来一些地方政府将“支持慈善事业发展”偷换成“支持慈善事业，发展第二税源”。此后一直到十八大前后，算是“国进民退”。进在何处？按照徐先生的说法，这个时期“公权力抛开裁判员身份，撸起袖子进入属于私力自愿活动的公益领域，拿走社会资源自己干”。2008年汶川地震，2011年玉树地震，政#府把社会捐款放进了自己的账户是重要表现，造成了恶劣的社会影响。十八大以后，是处于“政社合作与博弈”的阶段。“以权谋捐”的现象已基本停止，反过来是政#府拿出财政资金向社会组织采购公共服务，以提高公共服务效率。《慈善法》的实施，进一步厘清了慈善的官民分野，民间慈善受到了法律规范的保护。

高丙中的三分法

北京大学社会学人类学所教授、博士生导师高丙中。

高丙中教授把改革开放后的中国法人社会组织发展，划分为三个阶段，着重体现制度变迁对社会组织数量的影响。第一阶段（1978~1987）：为社会组织恢复期。这一时期学术类组织恢复并蓬勃发展，涌现出各种各样的协会类组织。第二阶段（1988~2001）：为社会组织在清理整顿中的曲折发展期。这一时期民政部成立了社团管理司，确立了“双重管理体制”。民政部以限制性管理为主，领导了两次清理整顿和重新登记工作。

第一次重新登记是1988、1989年分别通过了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》后，1989年下半年基金会和社会团体的复查登记工作在全国范围内展开。从1990年6月到1991年6月开展了第一次全国范围内的清理整顿。这次重新登记没有造成社会团体数量的下降，反而开启了已经存在的大量社会组织陆续登记成为法人的机会。
第二次清理整顿及其造成社会团体数量下降的影响是从1997年持续到2001年。1997年4月8日，国务院转发了民政部关于清理整顿的文件；1998年10月国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》；2000年，民政部发布了《取缔非法民间组织暂行办法》，对未重新登记注册的各类社会组织进行限制和除名，这导致了社会团体数量下降。

第三阶段（2002-至今）：为社会组织持续、稳定增长的发展期。2002年开始，社会团体数量开始回升。从2003年开始，社会组织在统计上开始按社会团体、基金会和民办非企业单位分类执行，社会组织的总量一直呈现稳定的上升趋势。

总的来说，经过1988年到2001年的高速发展和波折之后，从2002年以来的10多年里，登记注册的社会组织的增长已是一种不可逆的趋势，其中，增长的幅度有减缓的时期，但多数年份都保持在8%~11%的水平，而2015年比2002年增长了1.7倍。这反映出社会的自组织化与政治、经济等宏观因素大致形成了平稳关系。

四分法尝试

徐永光和高丙中的公益领域阶段划分，呈现了公益领域的制度环境变迁，侧重法规政策、行政干预给公益领域带来的行动空间及组织数量变化。但从1978年开始，“让”出空间后，有哪些社会力量及其如何参与进来，我们从他们两位的阶段划分中看不出来。从一个相对中立的视角，兼顾制度变迁、重要事件，我尝试做了一个四阶段划分，跨度40年（1978~2018），着重凸显社会力量的“先后入场”。第一阶段（1978~1992）：大约15年，为恢复与整顿期。首先登上公益舞台的是有官方背景的公益组织，以及（重新）进入国内开展业务的国际NGO，它们之间也开展各种合作。最早一家具有官方背景的公募基金会是中国儿童少年基金会，1981年成立，隶属于全国妇联。

公益组织为何在这时能入场？徐永光先生认为：“在改革开放之初还很落后，公众参与也在一定程度上缓解了公共服务投入的不足”。因为总体主义管理思路，一切包办。在华活跃的国际NGO早于1950年代绝迹。后来他们重返中国，是在1980年代，但进入中国的峰值出现在1990年代。WWF（世界自然基金会）在介绍自己时常提到，其在中国的工作，始于1980年的大熊猫及其栖息地保护，是第一个受中国政府邀请来华开展保护工作的国际非政府组织；福特基金会在中国设立办公室是1988年，成为第一个获得在中国特殊运营许可的国际NGO。当然，也有一些国际NGO尚未有任何法律身份，但已经在华开展一些工作。据《国际NGO在中国》（作者/谢世宏柯思林，中国发展简报2012第3期）一文描述，221家国际NGO，于1978~1991年期间进入中国的有48家，占22%。

数据来源：发展简报《国际NGO名录》。

第二阶段（1993~2003）：大约11年，为草根组织的起步期，有更多的国际组织进入中国。媒体人、知识分子等成为这一时期公益领域的新生力量。拿我所经历的环保领域来说，自然之友、绿家园、地球村等第一代草根环保组织在此期间诞生。以1993年为起点，也是因为具有象征意义的自然之友在这一年发起，四位发起者皆是知识分子背景，这与以往公益组织的发起大不相同。具有公共关怀的社会人士，在80年代末期风波之后，从环境议题上找到了新的切入口。2003年8月，怒江建坝消息公布，成为媒体和环保NGO关注的焦点，民间环保NGO第一次参与到重大工程建设的讨论中，完成了自己的整体亮相。当然，这个阶段不能不提在北京怀柔举办的1995年世界妇女大会，尽管被改到北京郊区举办，但这次大会依然发挥了很大的作用，它首次把“NGO”一词带进国内，成为很多第一代民间公益人的启蒙课。1995年世界妇女大会也带来国际NGO进入国内的峰值。据统计，于1996~2001年进入的国际NGO有78家，占统计总量（1978~2008）的35%。

1995年北京世妇会非政府组织论坛开幕式。

第三阶段（2004~2010）：大约7年，资本与大众力量在此期间完成公益领域的登场。

2004年6月《基金会管理条例》的实施，首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会，社会财富可依据这项法规发起成立非公募基金会，这成为资本进入公益领域的依据。此后，在改革开放中受益良多的企业以及企业家纷纷进入公益领域，到2010年，非公募基金会的数量首次超过公募基金会。资本带来的不仅仅是资金，还带来了自信的思维方式和信念，以其规模和客观效果的优势，快速进入整个公益领域。大众力量的进场，以2008年南方冰雪灾害、奥运会、汶川地震中的公众大规模参与为标志，该年往往被称为“中国公益元年”。资本与大众力量从外部切入官方背景NGO、境外NGO、社会人士参与构建的公益场域，丰富、重塑该场域的同时也贡献了近年来多数的社会公益热点。如“冰桶挑战”“99公益日”“免费午餐”“陈光标式暴力慈善”等等。让我们再次认识到，颠覆总是从外部切入，有惊喜也有隐忧。此时国际、资本、精英与大众等各种背景的社会力量已全部到场，公益领域成为一个精彩纷呈、日新月异的多元复杂场域，但也将进入了调整阶段。

2013年4月，陈光标在云南盈江地震灾区“发钱”。

第四阶段（2011~2018）：大约也是7年，公益领域进入权力主导的重构阶段，目前仍未结束。2011年，“公-民-社-会”话语体系调整之后，公益领域的资源来源结构、法律制度陆续被调整。2013年9月，国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布，政府购买社会组织服务不再伸手拿走社会的资源，而是发放资源，购买民间的服务，用资源来影响公益。2015年，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，提出要切实加强党对社会组织的领导。2016、2017年先后实施的《慈善法》和《境外非政府组织境内活动管理法》彻底从法律制度上重新规制了公益领域，其影响尚在展现之中。2018年8月3日，公布了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，征求意见稿合并了现行《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。若新条例正式施行，前述三大条例将废止。据《北京日报》10月14日的报道，北京市民政局党委书记、局长李万钧表示：“北京所有社会组织已基本实现党的组织全覆盖。”

重构中的公益领域，充满了不确定性，各类社会力量也在观望中尝试适应。而“公益市场化”话题之前已零星出现，但真正甚嚣尘上是在2011年之后，某种程度上填补了公益领域的话语缺失，成为此间最大的一种声音。这套话语倡导以专业、有效、规模化的方式“解决社会问题”的同时，也放弃或回避了公益组织自主定义社会问题的责任，通过仅仅做“问题解决工具”而在新时代里获取自身存在的合法空间，不知道是真诚的呐喊还是聪明的策略。除了新话语，公益组织要适应的还有很多。考虑“政—社”关系的同时，还要处理“党—社”关系；要调整过往的资源结构，学会在境内获取资金。比如政府购买服务、互联网筹款；要学会论证自身工作的专业性和有效性，放弃独特见解，甚至主体性，努力做一个有用的工具。在这个四分法里，可以看到，各种社会力量都有自己的入场时段，之后留在场域中，生长、起伏，以各自的基因塑造着。如今，公益领域处于权力主导的重构期，制度空间、各方关系、行动方法与行业文化等都在调整，行动主体也在带着不同的心情去尽力适应，新的结构呼之欲出。

霍伟亚

作者简介：鸿芷文化创始人，曾任职环境媒体中外对话副主编、创办非营利自媒体《青年环境评论》及电子通讯《民间环保观察》。

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编辑：刘星宇socialworkweekly.cn

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